Vào ngày này 70 năm về trước tại Washington DC, 12 quốc gia gồm Bỉ, Canada, Đan Mạch, Pháp, Iceland, Ý, Luxembourg, Hòa Lan, Na Uy, Bồ Đào Nha, Anh và Hoa Kỳ đã cùng ký tên thành lập Tổ chức Hiệp ước Bắc Đại Tây Dương (NATO), nền tảng an ninh và ngoại giao từ sau Thế Chiến II.
Điều 5 của hiệp ước này xác định rằng sự tấn công bằng vũ lực lên một hoặc nhiều nước thành viên tại Âu châu hoặc Bắc Mỹ sẽ được xem là tấn công đối với tất cả các nước thành viên còn lại; nếu bị tấn công, mỗi nước thành viên có thể sử dụng quyền của mình hay phòng thủ tập thể để hỗ trợ cho các thành viên khác, nếu hành động đó xét cần thiết, để tái lập và bảo toàn an ninh của khu vực Bắc Đại Tây Dương. Nguyên tắc phòng thủ tập thể này là trung điểm của hiệp ước, “mang tính độc đáo và lâu dài, gắn kết các thành viên với nhau, cam kết bảo vệ lẫn nhau và thiết lập tinh thần đoàn kết trong Liên minh.” [1] Tuy đối tượng chính của NATO vào thời điểm đó cho đến suốt Chiến tranh Lạnh chủ yếu là Liên Xô, điều 5 chưa bao giờ được dùng tới đối với Liên Xô hay Nga về sau này. Trong suốt lịch sử 70 năm này, chỉ có một lần duy nhất mà NATO đã sử dụng đến điều 5 là vụ khủng bố Al-Qaeda tấn công Trung tâm Thương mại Thế giới vào ngày 11 tháng 9 năm 2001 [2].
Ngày nay nói đến NATO người ta sẽ liên tưởng đến ba yếu tố/tác nhân mà gần như không thể tách rời: Liên Xô/Nga, Hoa Kỳ, và Chiến tranh Lạnh. Nói cách khác, nếu không có sự bất hợp tác và hung hãn và của Liên Xô/Nga, Hoa Kỳ lẫn Anh không có nhu cầu leo thang chiến tranh mà chỉ muốn dồn nỗ lực tái thiết, do đó cũng sẽ không có Chiến tranh Lạnh như chúng ta đã biết, và không có nhu cầu hình thành NATO.
Nhưng theo nghiên cứu công phu và giá trị của giáo sư John Baylis thì nói đến NATO thì phải nói đến nước Anh, vai trò chủ chốt của Ngoại trưởng Anh Ernest Bevin, và nhất là các ý tưởng vào đầu thập niên 1940 trong kế hoạch tái thiết thời hậu chiến cũng như nỗ lực không ngừng của Bộ Ngoại giao Anh mãi cho đến ngày 4 tháng 4 năm 1949. Chính các nỗ lực này đã góp phần quan yếu đưa đến sự hình thành của NATO [3].
Nói cách khác, NATO có cả một quá khứ trước cả Hiệp ước Brussels (17 tháng Ba năm 1948), trước cả Hiệp ước Dunkirk (4 tháng Ba 1947), trước cả bài phát biểu của Tổng thống Truman với quốc hội Hoa Kỳ (vào ngày 12 tháng Ba 1947 mà sau này được xem là Học thuyết Truman) và trước điện thư dài của George Kennan cho Bộ Ngoại giao Hoa Kỳ vào ngày 22 tháng Hai 1946 và sau này chỉnh sửa để đăng trên tạp chí Foreign Affairs số tháng Bảy 1947 với bút hiệu “Mr X” có tựa đề “Nguồn gốc Hành vi của Liên Xô”.
Trong tác phẩm Nền Ngoại giao Thực dụng (The Diplomacy of Pragmatism), giáo sư John Baylis trình bày chi tiết các tài liệu mà ông đã nghiên cứu từ năm 1983, từ các thư viện tại Anh, Hoa Kỳ và Canada, các tài liệu được giải mật, và mất 10 năm để hoàn tất tác phẩm này.
Baylis cho rằng từ ý tưởng hình thành khung sườn an ninh Đại Tây Dương đã có từ năm 1940, cho đến khi NATO được hình thành là một quá trình phức tạp: Anh tất nhiên không hình thành NATO một mình; và các chính sách ngoại giao của Anh không hoàn toàn nhất quán hoặc thành công trong suốt giai đoạn này (Baylis, trang 3). Thật ra các xu hướng chính sách khác nhau đã nổi lên để tìm sự hậu thuẫn và tầm quan trọng. Trong mười chương sách của cuốn này, kể cả chương cuối là phần kết luận, Gs Baylis đã trình bày chi tiết dựa trên các tài liệu và dữ kiện cho biết nguyên do dẫn đến biến cố 4 tháng Tư năm 1949.
Chương 1, Gs Baylis dẫn ngược trở lại các nguyên do đưa đến các ý tưởng về an ninh của Âu châu vào năm 1945, không phải tự nhiên xuất hiện, mà nó có nguồn gốc của nó vào những năm trước đó, 1940. Chương 2, Baylis trình bày các khác biệt giữa Văn phòng/Bộ Ngoại giao và Tổng Tham mưu về việc có nên lên kế hoạch cho khả năng rằng sự hợp tác giữa các cường quốc có thể bị tan rã thời hậu chiến. Chương 3, Baylis bàn về những biến đổi trong thái độ của Anh đối với Liên Xô ngay thời hậu chiến. Mặc dầu Bộ Ngoại giao và Tổng Tham mưu của Anh đều đồng ý về nhận xét rằng các chính sách của Liên Xô mang tính hiếu chiến, Bộ trưởng Ngoại giao Ernest Bevin vẫn tiếp tục chủ chương tìm sự hợp tác với lãnh đạo của Liên Xô. Và trong bối cảnh quan hệ ngày càng xấu đi và sự bất định gia tăng, Bevin đã thiết kế chính sách cho Tây Âu. Chương 4 bàn về sự thay đổi trong quan hệ giữa Anh và Pháp vào năm 1945 đến tháng Ba 1947. Điều này dẫn đến sự hình thành hiệp ước Dunkirk vào tháng Ba 1947. Chương 5 bàn về các thay đổi tiệm tiến trong chính sách ngoại giao của Anh từ tháng Ba 1947 đến tháng Ba 1948, thời điểm được xem là Chiến tranh Lạnh đang trên đà gia tăng. Bevin vẫn tiếp tục phấn đấu để duy trì một quan hệ với Liên Xô nhưng mọi nỗ lực này bị sụp đổ sau cuộc họp cấp bộ trưởng vào tháng 12 năm 1947.
Chương 6 bàn về những khuynh hướng và tranh luận bên trong bộ Tổng Tham mưu về hướng đi của chính sách quốc phòng Anh. Bộ Tổng Tham mưu nhận định rằng Tây Âu, trong đó có Anh, không đủ mạnh để bảo vệ chính mình, và quan ngại về khả năng duy trì chiến lược Khối Thịnh Vượng toàn cầu. Họ tin rằng chỉ có Hoa Kỳ mới có khả năng quân sự và nguồn lực để cân xứng với Liên Xô. Họ cũng lưỡng lự trong việc ủng hộ Bộ Ngoại giao trong vai trò lãnh đạo sự hợp tác quốc phòng của Tây Âu. Họ cho rằng sự cam kết chính trị đối với Tây Âu là vô nghĩa nếu không có khả năng cung cấp hỗ trợ về mặt quân sự vật chất. Với những khó khăn về kinh tế của Anh lúc đó và ưu tiên về Trung Đông trong chính sách chiến lược của Anh, Bộ Tổng Tham mưu cho rằng Anh chỉ nên cam kết vai trò lục địa nếu Hoa Kỳ sẵn sàng đóng vai trò bảo vệ Tây Âu. Họ cũng đề nghị Bộ Ngoại giao nên điều chỉnh thiết kế quy mô (grand design) để chấp nhận một quan hệ phụ thuộc vào Hoa Kỳ trong Liên minh Đại Tây Dương.
Chương 7, vì kết luận trên của Tổng Tham mưu, nên từ tháng 12 năm 1947 Bộ Ngoại giao Anh đã nỗ lực liên lạc với Bộ Ngoại giao Hoa Kỳ, đưa đến các buổi thảo luận tại Lầu Năm Góc vào tháng Ba năm 1948, giữa Anh, Canada và Hoa Kỳ, xây dựng nền tảng cho NATO. Chương 8 và 9 trình bày các khó khăn cần phải vượt qua, nhất là phải đạt được sự cam kết của Hoa Kỳ để bảo vệ Tây Âu. Đây cũng là năm bầu cử nên phía Hoa Kỳ chưa thể quyết định gấp, và ngay cả sau bầu cử khi Harry Truman được tái đắc cử tổng thống, nó cũng mất thêm vài tháng để rồi các cuộc thương thuyết đi đến kết thúc thành công. Nên nhớ rằng cho đến giữa năm 1948, Bevin vẫn còn mở các lựa chọn của mình và vẫn duy trì vai trò độc lập của Anh, mặc dầu quan hệ ngoại giao với Liên Xô trở nên căng thẳng. Tuy nhiên cùng lúc đó Bevin nỗ lực thắc chặt quan hệ với Hoa Kỳ, đóng vai chủ đạo tại Âu châu, phối hợp khối Thịnh Vượng Chung, và duy trì vai trò truyền thống của Anh tại Trung Đông. Mục tiêu lâu dài là để tái thiết lập quyền lực của Anh trên thế giới. Đối với các nhà hoạch định quốc phòng, mục tiêu của họ kết hợp với khối Thịnh Vượng Chung để liên minh với Hoa Kỳ đối phó với đe dọa rõ ràng từ phía Liên Xô.
Chương cuối đánh giá về vai trò của Bevin trong việc hình thành NATO. Baylis cho rằng tuy các chính sách của Bevin không hoàn toàn thành công, và những phê bình về cung cách thực hiện của ông là chính đáng, dù sao đi nữa NATO vẫn là sự thành đạt lớn nhất của Bevin. NAO có lẽ không phải là một giải pháp tốt nhất mà Bevin mong đợi nhưng nó đóng một vai trò quan trọng trong việc củng cố quyền lợi của Anh trong suốt thời Chiến tranh Lạnh (Baylis, trang 4-7).
Đó là phần trình bày tổng quát của cuốn sách này. Đi vào chi tiết của từng chương sách thì có rất nhiều vấn đề và dữ kiện lý thú, nhưng không thể trình bày trong bài viết ngắn gọn vài trang. Chẳng hạn trong Chương 1, Baylis cho biết theo quan niệm truyền thống thì các nhà hoạch định chính sách Anh tiếp tục ghi nhận tầm quan trọng của sự duy trì thế cân bằng quyền lực tại Âu châu, ngăn ngừa các thế lực thù nghịch nào áp đảo các nước phía dưới, nhưng đồng thời cũng có giả định chính trị căn bản rằng Anh và Pháp sẽ liên minh với nhau trong trường hợp Đức trở nên hiếu chiến trở lại tại Tây Âu. Khi Thế Chiến II bùng nổ năm 1939, khi quân đội của Đức tiến chiếm nhiều quốc gia tại Âu châu, tiến gần đến the Channel, eo biển giữa Anh và Pháp để Quân đội Viễn chinh Anh cần được triệt thoái khỏi Dunkirk vào tháng Năm và Sáu năm 1940, Anh đã phải rà soát lại toàn bộ chính sách quân sự và các tiến cử cho sự sắp xếp an ninh mới thời hậu chiến. Ý tưởng về một hệ thống an ninh Đại Tây Dương đã được Trygve Lie nêu ra khi ông là quyền Ngoại trưởng của chính phủ Na Uy lưu vong tại London vào tháng 11 năm 1940. Các ý tưởng thành lập một tổ chức quốc tế trong thời hậu chiến dựa trên sự hợp tác của các cường quốc cũng trùng hợp với tư tưởng của các nhà lãnh đạo Anh, Canada và Hoa Kỳ, nhất là Franklin Roosevelt (FDR). Trong nhiều lần gặp gỡ với Mackenzie King, Winston Churchill, và cả Joseph Stalin, điều mà FDR quan tâm nhất là làm sao có một cơ chế như Liên Hiệp Quốc và một Hội đồng An Ninh để qua đó các cường quốc cùng nhau đóng vai trò then chốt trong nhiệm vụ gìn giữ hòa bình thời hậu chiến. Churchill muốn Pháp cũng trở thành một cường quốc vì chỉ khi nào Pháp đủ mạnh thì mới giúp Anh ngăn chặn sự tấn công từ phía Đông, dù đó là Đức hay Liên Xô/Nga sau này (Baylis, trang 8 đến 11).
Nhưng những cam kết giữa Churchill, Stalin và Roosevelt tại hội nghị Yalta từ ngày 4 đến 11 tháng Hai năm 1945 tại Crimea chưa ráo mực thì Roosevelt mất, trong khi sự nghi ngờ giữa các bên ngày càng gia tăng khi chiến tranh càng đến gần thời điểm kết thúc. Sau chiến tranh, trong khi George Kannan gửi điện thư mật phân tích nguồn gốc hành vi của Liên Xô mà sau này trở thành chính sách ngăn chặn của Hoa Kỳ, thì cùng lúc đó Chánh Văn phòng của Đại sứ Anh tại Moscow là Frank Roberts, một người bạn thân của Đại sứ Hoa Kỳ tại Moscow, ông Walter Bedell-Smith, và là một cộng sự thân thiết của George Kennan, cũng gửi các tối mật thư như thế vào những tháng đầu của năm 1946 về London. Roberts cảnh báo rằng Liên Xô là, và phải là, về cơ bản thù nghịch với thế giới tự do, nhất là Hoa Kỳ và xã hội dân chủ Anh. Ngoài ra Anh cũng được xem là một cản trở lớn cho sự bành trướng biên giới của Liên Xô. Vì đế quốc Anh lúc đó trãi rộng gần khắp toàn cầu, sự đụng chạm đối chọi nhau có khả năng rất cao xảy ra v.v… Các quan điểm và phân tích của Roberts có những ảnh hưởng đáng kể tại London như Kennan có tại Washington (Baylis, trang 41 đến 42).
Từ khi lên nắm chính quyền tháng Bảy năm 1945 trong vai trò Ngoại trưởng, đứng trước những khó khăn đối phó với thái độ và lập trường của Liên Xô về các vấn đề Trung Đông và Đông Âu, và khi sự ngờ vực càng gia tăng, Ernest Bevin tỏ vẻ sẵn sàng có quan điểm cứng rắn với Liên Xô (Baylis, trang 37). Bevin cũng hiểu rằng vào thời điểm đó, ngay cả khi Kennan đang giữa vai trò Giám đốc của Nhân viên Kế hoạch Chính sách (the Director of the Policy Planning Staff) trong Bộ Ngoại giao mà George Marshall làm Ngoại trưởng, ý tưởng thành lập liên minh an ninh với Âu châu được xem là hơi sớm. Ngay cả khi Anh và Pháp đã ký Hiệp ước Dunkirk vào tháng Ba 1947, và một năm sau Hiệp ước Brussels gồm năm nước Anh, Pháp, Bỉ, Luxembourg và Hòa Lan vào ngày 17 tháng Ba 1948, phía Hoa Kỳ vẫn còn rất do dự. Bên trong Bộ Ngoại giao có John Hickerson ủng hộ Hoa Kỳ tham gia, trong khi George Kannan thì chống. Quan điểm của Hội đồng An ninh Quốc gia và Tổng Tham mưu thì đâu đó ở giữa, tức Hoa Kỳ ủng hộ các quốc gia này nhưng không muốn ký một hiệp ước liên minh chính thức (Baylis, trang 93). George Kennan và Charles Bohlen đặt vấn đề liên minh như thế có thật sự cần thiết không trong khi Kế hoạch Marshall có thể đã đủ rồi. Nhưng lý do chính của sự lưỡng lự của các viên chức hàng đầu về ngoại giao, quốc phòng và an ninh quốc gia Hoa Kỳ là vì họ hiểu rằng mặc dầu quan điểm và thái độ của Liên Xô là đáng quan ngại, mà Kennan hiểu rõ hơn ai hết, nhưng quốc hội Hoa Kỳ, và người dân Hoa Kỳ, có ủng hộ cho một chiến lược mới có nguy cơ dẫn đến một cuộc chiến khác nữa. Trước thái độ này của phía Hoa Kỳ, Bevin không bỏ cuộc mà đã nỗ lực phát triển Hiệp ước đã đó, vận động các quốc gia khác tham gia, tạo áp lực lên Marshall và Hoa Kỳ. Ngày 14 tháng Năm 1948, Bevin gửi điện thư đến Marshall biện luận rằng Hiệp ước Đại Tây Dương chủ yếu có giá trị tâm lý, bởi hiện nay cảm giác bất an và bất định của người dân Tây Âu đang lan tràn, cho nên Hiệp ước này sẽ cung cấp sự hỗ trợ cần thiết cho các chính quyền này và giúp tạo ra mức độ tự tin hơn.
Chính Kennan cảm thấy lý luận của Bevin là chính đáng, là một đóng góp vô giá cho cuộc thảo luận đang diễn ra tại Bộ Ngoại giao Hoa Kỳ. Bevin không sẵn sàng ngồi chờ cho đến khi bầu cử Hoa Kỳ xong. Bevin đã sử dụng những nhân vật ngoại giao xuất chúng đầy kinh nghiệm và khả năng như Ngài Oliver Franks, Đại sứ mới của Anh tại Washington, để thuyết phục phía Hoa Kỳ ngồi xuống thảo luận. Một dữ kiện trùng hợp mang tính quyết định đối với quan điểm của phía Hoa Kỳ là sự phong tỏa Bá Linh của Liên Xô (Berlin blockade). Hồng quân Liên Xô từ chối cho xe lửa của phía đồng minh đi qua Berlin từ ngày 1 tháng Bốn 1948, và phong tỏa toàn bộ từ ngày 24 tháng Sáu 1948 đến 12 tháng Năm 1949. Sau nhiều biến cố chính trị và nhiều tháng trời vận động và thất vọng, cuối cùng các nước Hoa Kỳ, Canada và khối thành viên ký vào Hiệp ước Brussels đã bắt đầu thảo luận vào ngày 29 và 30 tháng Sáu năm 1948 (Baylis, trang 102).
Về Hiệp ước NATO, Kennan nhận định rằng: chiến lược căn bản của Nga là sự chinh phục Tây Âu bằng biện pháp chính trị; nếu chiến tranh có xảy ra trong tương lai thì có lẽ là cái mà Moscow không mong muốn nhưng không biết làm sao tránh; cuộc chiến chính trị đang được tiến hành, không cần tiếng súng, nhưng mang tính quyết định. Kennan biện luận rằng Hiệp ước NATO sẽ ảnh hưởng đến chiến tranh chính trị này bằng cách gia tăng sự tự tin của Tây Âu dưới áp lực của Liên Xô. Kennan tin rằng nhu cầu liên minh an ninh và tái vũ trang cho phần Tây Âu là một cảm nhận khách quan. Theo Kennan thì cách tốt nhất đối phó với áp lực của cộng sản là nỗ lực phục hồi kinh tế (Baylis, trang 107). Nói cách khác, Hiệp ước NATO theo Kennan mang tính cách tâm lý, như Bevin nhận xét, vì nó cần gia tăng sự tự tin của người Tây Âu trong lúc cần thiết.
Ngày 15 tháng Ba 1949 các phái đoàn của 12 quốc gia nêu trên đã gặp nhau lần cuối, sau tám tháng thương thuyết kể từ khi Liên Xô phong tỏa Bá Linh, để thảo luận và thông qua bản dự thảo của hiệp ước. Ngay từ đầu các nhà nước Tây Âu và cả Hoa Kỳ cũng không rõ Hoa Kỳ sẽ đi bao xa do thái độ lưỡng lự truyền thống đối với sự tham gia vào mối quan hệ vướng víu mà Hoa Kỳ muốn tránh nhiều lần trong quá khứ nhưng vẫn vướng bận. Vào cuối tháng Ba 1949 Hoa Kỳ đã quyết định ở lại Bá Linh và đóng vai trò then chốt trong các thương thuyết của một thời đại mới trong chính sách ngoại giao của Hoa Kỳ.
Giờ đây chúng ta biết NATO phần lớn là qua vai trò của Hoa Kỳ sẵn sàng bảo vệ các nước đồng minh, thành viên của hiệp ước này, từ con số 12 lên 29 sau bảy thập niên. Nhưng vai trò then chốt của Bevin, Bộ Ngoại giao và Tổng Tham Mưu của Anh trong việc hình thành NATO là quá rõ ràng. Bevin đã thành công mục tiêu vận dụng sức mạnh quân sự và tài nguyên của Hoa Kỳ để bảo vệ Tây Âu, nhưng đồng thời nó cũng đánh dấu sự kết thúc của ước mơ khác của Bevin về vai trò lãnh đạo của Anh tại Tây Âu. Và cũng đánh dấu sự kết thúc đối với tham vọng của nước Anh trong mục tiêu duy trì một vai trò thế giới độc lập hơn (Baylis, trang 120).
Thời gian 70 năm đã mang lại quá nhiều thay đổi. Anh quốc đã không còn là một đế quốc khổng lồ như xưa nữa, mà ngày càng thu hẹp và tự cô lập. Từ một quốc gia chủ động phát triển thế liên minh Tây Âu và mở rộng gần như toàn Âu châu về sau, để tăng cường hợp tác, phát triển kinh tế và nhất là duy trì hòa bình cho lục địa này, trong những năm qua Anh ở trong trạng thái bị đắm chìm và gần như tê liệt, tiến thoái lưỡng nan, trong việc rút ra khỏi Liên hiệp Âu châu (Brexit). Sau Brexit thì sao, chưa ai rõ, nhất là trong thời kỳ chiến tranh quyền lực đang trở lại. Dù sao NATO đã đóng đúng vai trò tâm lý chiến của nó trong thời Chiến tranh Lạnh: duy trì hòa bình và ngăn ngừa chiến tranh, và Bevin là người có công rất lớn trong nỗ lực hình thành NATO.
(Úc Châu, 04/04/2019)
Tài liệu tham khảo:
1. NATO, “Collective defence - Article 5”, North Atlantic Treaty Organization, Last Updated 12 June 2018.
2. SUZANNE DALEY, “AFTER THE ATTACKS: THE ALLIANCE; For First Time, NATO Invokes Joint Defense Pact With U.S.”, The New York Times, 13 September 2001.
3. John Baylis, The Diplomacy of Pragmatism, Britain and the Formation of NATO, 1942-49, The MacMillan Press Ltd, 1993.